摘要：
生物質固體成型燃料因其碳中性、氮硫含量低、煙氣污染少、便于運輸等優勢，在供熱、供氣以及發電方面可以大量替代煤炭、天然氣或重油，在有效供能的同時，能夠顯著減少污染，實現CO2零排放，符合當前社會可持續發展的理念。盡管我國出臺了一系列激勵政策，但是在產業發展的過程中還存在一定問題，產業發展離國家目標還有一定差距。本文對目前國內外已出臺的
生物質成型燃料產業政策進行了歸納和總結，并對我國的關鍵產業政策，如秸稈能源化補貼政策、稅收減免政策、環保措施政策、貸款優惠的執行效果做了跟蹤調研，對不同政策的執行力度與成效做了評價和分析，最終給出了政策改進建議，生物質成型顆粒燃料是經過
木屑顆粒機、
秸稈壓塊機等
生物質顆粒機設備壓制生產出來的，生物質顆粒機設備和不同種類的生物質顆粒燃料如下圖所示：
在能源危機與應對氣候變化的宏觀背景下，能源多元化和尋求可再生的清潔能源已成當今世界的發展趨勢，生物質能源以其清潔、可再生、產品形式多元化而成為各國關注的焦點。我國生物質資源豐富，每年可利用的生物質資源量大約折合6~7億噸標準煤，其中可能源化利用的為2.47億噸標準煤，此數據隨著未來能源植物的大規模開發還會進一步增加。在我國發展生物質能源產業具有非常重要的意義，主要體現在改善能源結構，維護國家能源安全，減排溫室氣體總量，促進低碳經濟發展，應對全球金融危機等方面。
但是目前我國的生物質資源主要以農林廢棄物為主，具有分布分散、能量密度低，燃燒性能差、儲運不方便等特點，嚴重地制約了其大規模應用。生物質固體成型燃料技術可以通過
秸稈木材粉碎機粉碎、
滾筒烘干機干燥、生物質顆粒機成型等工藝，使原來分散、沒有一定形狀的原料壓縮成形狀固定的成型燃料，不僅能將普通生物質的密度從40~150kg/m3提升至1000~1400kg/m3，節約了運輸和儲存費用，還可以大幅改善其燃燒狀況，擴大了其應用范圍。生物質成型燃料有碳中和、氮硫含量低、煙氣污染少等優勢，除用于生物質氣化、直燃及混燒發電外，還可廣泛應用于供暖鍋爐等燃燒設備，能夠顯著消納農林剩余物、減少大氣污染，實現CO2零排放，符合當前社會可持續發展的理念，對發展低碳經濟和建立節約型社會有重要意義。
1、國內外產業發展現狀
歐美等發達國家主要以木質生物質為原料生產顆粒燃料，其成型燃料技術及設備的研發已經趨于成熟，相關標準體系比較完善，形成了從原料收集、儲運、預處理到成型燃料生產、配送和應用的整個產業鏈的成熟技術體系和產業模式。歐盟生產的顆粒燃料除通過專門運輸工具定點供應發電和供熱企業外，還以袋裝的方式在市場上銷售，已成為許多家庭首選的生活用燃料。2012年，總體上世界的生產能力達到5000多萬噸，燃料市場銷售達到3000萬噸左右，其中歐洲的年產量達到1060萬噸。
中國主要以農業剩余物為原料生產成型燃料，成型技術逐步完善和成熟，近年來在固化成型燃料技術、設備、標準及配套服務體系都得到了明顯的發展，生產和應用已初步形成了一定的規模，已經形成了完整的生物質固體成型燃料產業鏈。
2013年，國內有生物質固體成型燃料生產廠1000余家，其中萬噸級以上規模的生產廠百余家，成型燃料年產量約近700萬噸，其中秸稈燃料約483萬噸，木質顆粒200多萬噸，主要用于農村居民炊事取暖用能、工業鍋爐等。秸稈燃料廠主要分布在華北、華中和東北等地；木質顆粒燃料廠主要集中在華東、華南、東北和內蒙等地。
盡管我國的生物質成型燃料產業得到了一定的發展，但是市場潛力還未能充分發掘，距離國家規劃目標尚遠，產業還處于初級階段；在穩定的原料供應、設備生產機械化程度、技術檢測和標準體系等方面與國外差距顯著；與化石燃料相比，國家在生物質燃料 基礎設施建設、人才技術培訓、科學研究、制造裝備等方面的投資較少；生物質固體成型燃料企業80%以上是個體經營，缺乏現代化企業管理意識，抗風險能力弱。這些現象和問題嚴重制約著生物質固體成型燃料產業的發展。
2、產業政策現狀
2.1國外政策
各國政府不斷改進自身生物質成型燃料產業政策，積累了一系列的豐富經驗，這對促進我國生物質成型燃料產業激勵政策具有重要的借鑒價值。從國外生物質成型燃料的相關政策實踐及其發展歷程可以發現這些政策措施所具有的一些共性特征。
首先，工業發達國家在能源立法和規劃目標的制訂方面起領先作用。這些法律法規和指令不僅是強制實施相關規劃與政策的基礎依據與保障，還能夠逐步使人們養成對生物質成型燃料的利用意識，并且使生產商對生物質成型燃料產業具有穩定的預期，有助于產業持續、健康的發展。
第二，政策多元化，優化政策組合，多管齊下。大多數政策是因市場失效而制訂的，各國地域社會特征不同，從原料分布到市場局限的原因也不相同，與此相關的政策也多種多樣，一般來說有以下幾種類型：如戰略規劃、法律法規、配額制度，定價機制，稅收優惠，綠色稅種，生產/產品/設備補貼，減排量交易，投資補貼，投資擔保，成本分擔，加速折舊，低息貸款等。
第三，國外政策執行管理體系完善。同時為確保規劃和法律、法規的有效實施，國外在管理政策上還建立了一個包括政府、廠商及其他第三方中介機構在內的管理體系，以有效組織產業的各參與方、協調各方復雜的關系，并且對各環節的政策實施效果進行追蹤反饋，及時把握產業的運行態勢并及時調整。如瑞典的P-Mark認證體系，英國新能源產業的管理體系等[22-24]。
2.2國內政策
中國政府重視可再生能源的開發利用，并將可再生能源作為能源發展的一個重要方面，納入了國家能源發展的基本政策之中，并制定了一些法律、法規和經濟政策來促進生物質固體成型燃料等可再生能源的發展，主要集中在立法、規劃、財政補貼、金融扶持、稅收優惠以及項目資金支持等方面。
2.2.1立法
2006年1月1日起正式實施的《中華人民共和國可再生能源法》，表明中國政府已明確了可再生能源包括生物質能在現代能源中的地位，并在政策上給予了巨大優惠支持，同時強調國家鼓勵清潔、高效地開發利用生物質燃料，鼓勵發展能源作物；鼓勵利用生物質資源生產燃氣和熱力。
2.2.2目標規劃
國家連續在四個“五”年計劃中將生物質能利用技術的研究與應用列為重點科技攻關項目，開展了生物質能利用技術的研究與開發，并取得了多項優秀成果。
2007年8月頒布的《可再生能源中長期發展規劃》中指出，要重點發展生物質發電、沼氣、生物質固體成型燃料和生物液體燃料，并要求到2010年，生物質固體成型燃料年利用量達到100萬噸，開展500個生物質固體成型燃料應用示范點建設；到2020年，生物質固體成型燃料年利用量達5000萬噸。
2007年發布的《農業生物質能產業發展規劃（2007～2015年）》中指出要建設農作物秸稈能源化利用示范基地建設工程，重點在東北糧食主產區、黃淮海糧食主產區和長江中下游糧食主產區建設村鎮級秸稈固化成型燃料示范點400處和秸稈集中供氣站1000處，為農戶提供炊事燃料及取暖用能，提高資源轉換效率。
2011年印發的《“十二五”農作物秸稈綜合利用實施方案》中提出進一步開發利用我國產量巨大的農作物秸稈，計劃到2013年秸稈綜合利用率達到75%，到2015年力爭秸稈綜合利用率超過80%；基本建立較完善的秸稈田間處理、收集、儲運體系；形成布局合理、多元利用的綜合利用產業化格局；到2015年秸稈能源化利用率達到13%。
2012年發布的《可再生能源發展“十二五”規劃》中指出，要鼓勵因地制宜建設生物質成型燃料生產基地，在城市推廣生物質成型燃料集中供熱，在農村推廣將生物質成型燃料作為清潔炊事燃料和采暖燃料應用。建成覆蓋城鄉的生物質成型燃料生產供應、儲運和使用體系，爭取到2015年，生物質成型燃料利用規模達到1000萬噸。
2014年印發的《關于開展生物質成型燃料鍋爐供熱示范項目建設的通知》中規定，2014-2015年，擬在全國范圍內，特別是在京津冀魯、長三角、珠三角等大氣污染防治形勢嚴峻、壓減煤炭消費任務較重的地區，建設120個生物質成型燃料鍋爐供熱示范項目。
2.2.3財政補貼
我國曾對生物質能源出臺過一系列的補貼政策，從原料基地、原料收購、生產放大、產品銷售等不同環節來補貼生物質能源產業，促使其健康快速發展。盡管目前這些政策大部分已經廢止，但對成型燃料產業起到了巨大的推動作用，這些政策包括：財政部關于印發《生物能源和生物化工原料基地補助資金管理暫行辦法》的通知（財建〔2007〕435號）規定，林業原料基地補助標準為200元/畝；農業原料基地補助標準原則上核定為180元/畝；財政部關于印發《秸稈能源化利用補助資金暫行辦法的通知》（財建〔2008〕735號）中規定，對于企業注冊資本金在1000萬元以上，年消耗秸稈量在1萬噸以上且其秸稈能源產品已實現銷售并擁有穩定的用戶，每噸能源化利用的秸稈給補助約140元。
目前依然有效的財政補貼政策包括：《綠色能源示范縣建設補助資金管理暫行辦法》，中央財政對每個綠色能源縣的補助資金規模原則上最高限額2500萬元；以及財政部關于印發《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》的通知》（財建[2015]87號）中規定設置專項資金，用于支持可再生能源和新能源開發利用。
2.2.4財政貼息
在《關于可再生能源發展專項資金暫行管理辦法》中規定，對于列入國家可再生能源產業發展指導目錄、符合信貸條件的可再生能源開發利用項目，在銀行貸款到位、項目承擔單位或者個人已支付利息的前提下，可以安排貼息資金。貼息資金根據實際到位銀行貸款、合同約定利息率以及實際支付利息數額確定，貼息年限為1~3年，年貼息率最高不超過3%。
2.2.5稅收優惠
財政部、國家稅務總局關于印發《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》的通知（財稅[2015]78號，往年相關規定分別為財稅[2008]156號、財稅〔2009〕148號、財稅〔2011〕115號、財稅〔2013〕23號等），對納稅人銷售的以餐廚垃圾、畜禽糞便、稻殼、花生殼、玉米芯、油茶殼、棉籽殼、三剩物、次小薪材、農作物秸稈、蔗渣等為原料生產的生物質壓塊、沼氣等燃料，電力、熱力，由稅務機關實行增值稅即征即退辦法，具體退稅比例為100%。
《企業所得稅法》以及《企業所得稅法實施條例》中規定，企業以《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》規定的資源作為主要原材料，生產國家非限制和禁止并符合國家和行業相關標準的產品取得的收入，減按90%計入收入總額。
2.2.6項目資金支持
中央政府對資助可再生能源的研究和開發，給予了大量的補貼。生物質成型燃料和生物質復合氣化爐項目，根據國家發改委關于“全國生物質能源開發利用工作及安排意見”中強調“生物質能源開發利用是跨部門、跨行業的新興產業，涉及能源、農業、林業、環保、科技等多個政府部門……”，因此，生物質成型燃料項目將能獲得相關部門的資金支持。主要資金如下。
發展和改革局：項目引導資金。
農業部門：農業副產品產業開發資金和爐具推廣資金。
林業部門：林業副產品、廢棄物產業開發資金和生物質復合氣化爐推廣資金。
能源部門：國家能源產品推廣補貼資金。
新農村建設辦：新農村建設國家補貼資金。
經濟局（委）：能源綜合利用及產業發展資金。
2.2.7其他政策
在地方各級政府中，目前采取的支持成型燃料發展的政策主要是從改善城市空氣環境出發的禁煤政策；從解決地頭焚燒秸稈問題出發的鼓勵在城鎮以秸稈成型燃料替換煤炭的政策；以及各級地方政府根據中央政府部門的資源綜合利用、可再生能源發展和產業發展規劃精神制定的各項地方性規劃中鼓勵發展成型燃料的政策。
對比我國與發達國家的政策可以看出，國外政策的制定要點集中在產品的應用，強調對成型燃料產品以及用戶的補貼，利用配額制及其衍生品交易等市場手段來擴寬成型燃料產品的市場，利用碳稅等綠色稅種來調整成型燃料的經濟性；我國的政策集中在生產端，利用原料補貼、稅收優惠和貼息貸款的方式鼓勵更多企業進入成型燃料的生產環節。
3、政策實施效果分析
為追蹤政策執行效果，本研究分區域選取了國內150家典型的成型燃料生產企業，通過調查問卷和實地調研等方式，就秸稈能源化補貼政策，稅收減免政策、環保措施政策、貸款優惠的重點產業政策，對其執行效果進行了追蹤調查。調查結果如下。
3.1原料補貼政策總體執行效果好，成效顯著
在本次調查的全國150家企業中，申請原料補助的企業共81家，占調查企業的54%，獲得批復的企業共50家，占調查企業的33%，未能享受該項政策的被調查企業，主要是因為不符合秸稈能源化利用政策的基本條件。33%的企業因其木質原料不符合要求未申請。8%的企業不知道有該項政策。5%的企業因為其他原因。
總體來看，試點政策總體執行效果較好，但是門檻仍然偏高，范圍還有待擴大。被調查企業中，華東、華中和東北地區申請成功率較高；華南和東北地區由于木質資源豐富，生產木質顆粒而無法享受該政策；大部分西南、西北地區的生物質成型企業由于規模偏小，達不到政策規定的條件而無法享受政策優惠；此外西南、西北地區由于信息傳播較慢，相當一部分企業對該政策缺乏了解。
秸稈能源化補貼政策于2008年發布，2009年開始正式實施，同年第一批企業獲得資助，國家財政部補貼為1.8億元；2010以及2011年該政策繼續實施，補貼資金逐年遞增，2010年國家財政部補貼為2.1億元，2011年為2.3億元。該政策對于中國生物質成型燃料行業的生產和銷售有著積極影響，從圖3可以看出，2008年未實行該政策時，中國生物質成型燃料年銷售量僅有32.3萬噸，而2009年則達到了93.6萬噸，增速為189%；2010年成型燃料年銷售量127.5萬噸，增速為36.2%；2011年則達到了321.4萬噸，增速為152%；其中2009年是因為化石原料價格下降，成型燃料經濟競爭力受損，而導致增長放緩。該政策有力地帶動了中國生物質成型燃料行業的成長，尤其是華北、東北、華東區域，在近一年的發展勢頭迅猛，但是相比而言西北和西南區域受該補貼政策的影響較小。
3.2稅收減免政策有待繼續落實
在被調查的150家企業中，有29家企業享受到增值稅即征即退政策，占19.3%；有12家企業享受到所得稅減按90%計入收入總額政策，占8%。對于未能享受該項政策的被調查企業，主要原因是部分地方稅務管理部門尚未收到正式文件，未能及時落實該項政策。此外，該政策在具體執行中缺乏實施細則指導，尤其是沒有把生物質成型燃料明確地列為以三剩物、次小薪材和農作物秸稈等3類農林剩余物為原料生產的能源中，以至于地方稅務管理部門對政策解釋存在偏差，導致企業無法充分享受政策優惠。
3.3環保措施政策可操作難落實
在被調查的7個區域30個省市中，有25個省發布了禁煤措施以及具體的實施方法。但僅有5個地區的23家企業反映能夠受到該政策的直接優惠，占調查總數的15%。54%的企業表示該地區有此項措施，但是政策執行還有待落實。究其原因生物質成型燃料未被明確列為和天然氣、燃油同等的清潔原料，在有些地方甚至被視為和燃煤一樣的高污染源，得不到當地環保部門的支持；另一方面是因為當地環保部門的執行不力，而無法杜絕燃煤現象。
3.4投資政策效果不明顯
調查顯示，自有資金仍然是企業最常用的投資渠道，有95家，占被調查企業的63%；占第二位的是銀行貸款，有23家，占被調查企業的15%；民間融資有7家，占5%；政府財政支持也是重要的融資渠道，有9家，占6%；上市融資有2家，占2%，還有13家企業有上級企業直接注資，占8%。調查反映，46%的企業認為目前市場前景不明朗，不愿冒風險追加投資。同時調查還反映出：銀行貸款申請難、審批難、利率偏高；銀行貸款對不動產等抵押物額度要求高，擔保額度小，貸款期限短等。
盡管目前國家出臺的政策對于生物質固體成型燃料有一定的促進效果，但其引導作用還沒有完全體現，激勵方法尚不完善，還存在一定負面反應，究其影響因素如下。
4.1補貼政策力度和廣度不足
我國生物質成型燃料的補貼政策相對滯后，仍難以有效滿足生物質成型燃料產業企業創業與發展的現實需求。國家財政部的原料補貼大約在140元/噸秸稈，這一定價是在2008年能源危機時所定，現在燃煤價格一直回落，加上近年來的通貨膨脹，以燃煤價格為基準的補貼標準需要重新核算。為了降低成本維持利潤，生物質成型燃料廠往往壓低秸稈收購的價格，損害了農民出售的積極性，變相導致秸稈資源供應緊張，使得原料供應的穩定性無法保證。
此外，此補貼政策對應的是萬噸級以上銷售規模的企業，門檻過高，一些成長初期的成型燃料生產廠難以申請到補貼；同時萬噸產量的貯存場所需要一定規模，過度追求產量，易出現虛報行為，最終導致政策執行受到影響，對行業發展不利。另外，目前國家財政部的原料補貼政策只針對秸稈原料，而相對生產成本更高的木質原料無法享受。而2013年我國木質顆粒燃料的產量約200萬噸，占整個產業的30%，市場潛力巨大，但是同樣遭受生產成本高的困擾，若對其進行原料補貼則會極大促進其發展。
4.2稅收優惠政策的手段不夠豐富
生物質成型燃料行業中多是中小企業，針對中小企業競爭力較差、管理成本高、融資難等問題，各國政府采取了稅收減免、優惠稅率、提高起征點、加速折舊、費用扣除、盈虧相抵、投資抵免等多種方式扶持中小企業。比如美國《經濟復蘇法案》允許企業最高可按2009年投資額的50%計算其應納稅所得抵扣額。《減稅與創造就業法案》更進一步規定：企業在2010年9月8日至2011年12月31日之間的投資可按100%的比例計算其應納稅所得抵扣額，同時延長50%折舊獎勵的期限到2012年。反觀我國，則相對缺乏靈活多樣、可操作性較強的稅收優惠手段與工具。此外，碳稅也是各發達國家強大的政策工具。而目前，我國稅收優惠的主要形式多采用直接優惠措施，比如優惠稅率、稅收減免和再投資退稅等，缺乏方便實用的加速折舊、提取準備金、稅收抵免等間接優惠措施。而且，據有關企業反映，在申請稅收減免時，現行程序繁雜，限制條件較多。
4.3融資渠道比較單一
目前生物質成型燃料產業投資渠道仍較為單一，大多是自有資金。盡管現在已經有低息貸款等政策，但是企業規模越小，抵押信用能力和經營信用能力越低，貸款申請的銀行拒絕率越大。同時由于目前生物質成型燃料起步比較晚，發展尚處于前期，相對于其他熱門項目比如金融或地產來說，行業利潤率偏低，同時激勵政策不配套，市場前景不明朗，大部分項目的投資風險比較高，社會資金不愿意進入，民間融資渠道不暢。
4.4技術標準與產業標準體系不夠完善
盡管我國已初步建立了生物質固體成型燃料的行業標準與地方標準，涵蓋了諸如生物質固體成型燃料采樣方法、成型設備試驗方法、生物鐘爐具等方面，但現有標準還遠未構成體系，同時也缺少相應的國家標準，致使各類標準不能被強制執行。此外，市場標準、工程標準與服務行業標準規范還有待建立，目前生物質成型燃料的市場準入和產品流通體系不通暢，沒有健全的經銷體系和終端消費市場，還存在著行業監管薄弱，產品推廣使用市場環境不健全，各項基礎設施不完善，指定企業在特定封閉區域銷售影響公平競爭等各項問題。
4.5管理體系與執行機構不明確
被調查企業反映，生物質成型燃料產業沒有明確的主管部門和責任單位，存在申訴難的問題。比如在有些地方生物質成型燃料貿易明確的被列為以三剩物、次小薪材和農作物秸稈等3類農林剩余物為原料生產的能源，在申請稅收減免時，申請手續過程中涉及部門多，手續繁瑣，存在著有關部門推諉責任的現象，同時審批難度大，不同地方審批標準、流程和收費也不統一。沒有明確的管理體系與責任單位，各地區執行機構推廣生物質成型燃料的力度不一致，從而造成有些地方發展緩慢。
5、政策改善建議
5.1完善立法內容和法律制度
需要在法律上明確生物質成型燃料的定義與界限，明確生物質成型燃料的可再生能源與清潔能源地位，進一步確保生物質成型燃料能夠及時地被當地環保及稅收部門承認而享受現有補貼。再者，國外生物質成型燃料的快速發展得益于其整體配套的政策體系，因此我國也需要完善包括原料供應、生產經營到市場銷售所有環節的政策體系，在原料補貼、投資、稅收、市場監管等方面進一步細化規定。同時要進一步明確各部門職責范圍，落實審計、金融、稅務方面的工作，避免目前政策落實中的執行混亂問題，做到政策執行有力。
5.2完善標準與認證系統
歐洲和美國的生物質成型燃料的標準體系方面均走在世界前列，產業的快速發展也離不開其成熟的標準體系，為了達到國家中長期發展規劃的目標，中國也需要依靠生物質成型燃料標準體系來規范成型燃料市場，提高成型燃料生產質量，保護燃料生產者與用戶之間的法律糾紛，為生產商、用戶之間建立一個相互連接的平臺。我國需要參考歐美的標準，同時結合我國原料、設備加工方面的國情，從技術條件、檢測技術、公用標準三個部分構造和完善我國的標準體系。同時效仿歐洲實行第三方認證，成立專門機構來進行質量認證，建立完善的現代監管制度。
5.3加大補貼力度，擴大補貼范圍
原料補貼在美國的生物質成型燃料產業中的作用重大。在美國向能源工廠提供生物原料者，其收集、收割、儲存和運輸等費用，可以按照工廠收購價得到聯邦政府給予的1美元對1美元的等價補貼，最高補貼額度為每噸45美元。相比較而言中國的補貼力度較小，以后應重新核算補貼標準，擴大補貼范圍，將木質原料一并列入補貼行列，同時降低補貼門檻，將萬噸銷售額的指標向下調節，使得大多數企業真正享受到補貼優惠。
5.4豐富財政補貼手段
通過國內外生物質成型燃料政策的對比，可以看出國外常用同時又比較有效的財政補貼手段有：對購置新能源產品的設備，在一定額度內實行投資抵免；加大對新能源設備和產品研發費用的稅前抵扣比例，并設置免稅期間和低稅率等。
5.5適當加強金融工具與碳稅制度的引導作用
可學習歐美經驗，在給與生物質成型燃料正面經濟激勵的同時，加強對化石能源的負面經濟約束，以內部化能源利用的外部性，提高生物質成型燃料的競爭力。碳稅作為最主要的經濟手段若能配合其他配額銷售手段的結合運用，對我國生物質能源產業發展以及碳減排起到積極作用。根據國外經驗，開征碳稅需要遵循循序漸進的原則，不能操之過急，一蹴而就，應在適當時候選擇發達地區進行試點，取得經驗后再行推廣，同時應該先開征低稅率水平的碳稅，再根據我國的實際情況逐步提高稅率。此外還應考慮開征碳稅對經濟和相關產業的影響，加強尤其是對能源密集型產業的保護。
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